Komisija za zaštitu konkurencije za Danas o postupku protiv trgovačkih lanaca – Ekonomija

Ispitivanje pokrenuto protiv Deleza, Merkatora S, u čijem sastavu se nalaze Idea prodavnice, DIS-a i Univereksporta.

Ova četiri lanca su, kako je KZK naveo u obrazloženju odluke o pokretanju postupka, ostvarivali 50 odsto prometa u 2023. godini, a zabeležen je konstantan rast pruto marži od 2016. godine. Stopa bruto marže od nabavne vrednosti je povećana sa 19 odsto u 2016. na 36 odsto u 2023. godini. KZK je takođe ustanovila i identične cene kod trgovaca za određene osnovne životne namirnice, poput mleka, brašna, šećera, kafe.

S obzirom na to da će uskoro biti dve godine od pokretanja ispitavanja, upitali smo KZK dokle su stigli sa postupkom i zašto toliko traje. Takođe su objasnili i način na koji rade, kao i razlike između njih i drugih regulatornih tela.

„Postupak je u toku i u skladu sa svojim ovlašćenjima i generalno načinom rada tela za zaštitu konkurencije, Komisija ne može da komentariše i iznosi detalje postupka koji je u toku zbog interesa njegovog vođenja i zaštite prava stranaka u postupku, niti da prejudicira rokove i svoje postupanje. Naglašavamo da povreda prava stranaka u postupku i slične proceduralne nepravilnosti mogu da dovedu do poništavanja odluke Komisije od strane suda u slučaju tužbe stranaka. Komisija za zaštitu konkurencije vodi postupke u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije i Zakonom o opštem upravnom postupku. Komisija će u skladu sa svojim uobičajenim načinom rada kao i do sada blagovremeno obaveštavati javnost o svom postupanju na zakonom propisan način, samim tim i o okončanju postupka“, odgovaraju oni.

U KZK ističu da trajanje postupaka koja sprovode sva tela za zaštitu konkurencije iz više razloga nije zakonski određeno, jer to nije ni moguće i zavisi od mnogih faktora – vrste povrede, broja stranaka (može biti jedna pa do više desetina u okviru jednog postupka), količine podataka, dokaza, potrebnih analiza i može da traje od nekoliko meseci pa do više godina.

Takođe, objašnjavaju, svaka stranka u postupku koristi sva procesna prava koje su joj zakonom garantovana. Tako da je uobičajeno i višegodišnje trajanje postupka tela za zaštitu konkurencije što se vidi i iz uporedne prakse. Razlog je zato što i Zakon u postupcima tela za zaštitu konkurencije favorizuju pravnu sigurnost stranaka u postupku, poštovanje svih procesnih prava, visok standard dokazivanja i što veći obim dokaza nad brzinom okončanja postupka.

Oni ističu i da, uprkos percepciji u javnosti, odluke Komisije ne mogu imati direktan uticaj na tržište, niti je Komisija tako dizajnirana.

„Postupci tela za zaštitu konkurencije zbog svoje zakonom propisane procedure i trajanja ne mogu trenutno da deluju na tržište niti su za to namenjeni, i zato se ne može očekivati da pokretanje postupka ima direktan regulatorni uticaj na tržište (cene, marže, uslovi poslovanja, pristup tržištu), kako se često navodi u javnosti, niti su ta tela „institucionalno dizajnirana“ u tu svrhu. Za to postoje sektorski regulatori ili državni organi izvršne vlasti sa svojim ovlašćenjima“, napominju u KZK dodajući da je postupak utvrđivanja povrede jedan od najsloženijih upravnih postupaka i zbog toga njegovo trajanje nije, niti se može zakonski oročiti.

Oni objašnjavaju da da bi se utvrdila povreda konkurencije (npr. restriktivne sporazume – „kartele“ ili zloupotreba dominantnog položaja), Komisija mora da prikupi i analizira ogromnu količinu podataka: ugovore, internu prepisku, ekonomske i forenzičke analize, izjave trećih lica, sprovede sve na zakonom propisan način procesne radnje, itd. Takođe tokom postupka tela za zaštitu konkurencije mogu doći do novih saznanja ili podataka koje bi dovelo do proširenja postupka ili preduzimanja dodatnih radnji što sve može da utiče na trajanje postupka.

„Upravo iz ovih razloga, uobičajena je praksa npr. Evropske komisije kao i drugih nacionalnih tela za zaštitu konkurencije da u saopštenjima o pokretanju postupka naglašavaju da nema zakonskih rokova za njegovo okončanje, jer primarna svrha postupka kao što smo naveli, nije trenutno regulisanje nekog tržišta, već utvrđivanje postojanja i sankcionisanje povrede“, ističe KZK u odgovoru na pitanja Danasa.

Dalje, kažu da Komisija nema klasičnu regulatornu funkciju i nije klasično regulatorno telo, kako se često navodi čak i u stručnoj javnosti, već ima ulogu nadzornog ili kontrolnog tela (watchdog) ponašanja učesnika na tržištu i uglavnom deluje Ex Post – naknadno. Otkriva i sankcioniše već učinjene povrede konkurencije jednog ili više učesnika na tržištu. Za razliku od klasičnih regulatora Komisija nema ovlašćenja da propisuje pravila, donosi propise za određeni sektor (npr. energetika, telekomunikacije, finansije), određuje cene, licence, pristup mreži, stalno nadgleda rad tržišnih učesnika u okviru određene industrije i donosi mere za regulisanje njihovih odnosa.

Postupci pred Komisijom indirektno donose dugoročnu korist štiteći pravo konkurencije koja treba da se rezultuje kroz niže cene, veći izbor i kvalitet roba i usluga.

Kako izgleda postupak koji vodi Komisija za zaštitu konkurencije?

Formalnom pokretanju postupka pred Komisijom prethodi prikupljanje informacija. Da bi se pokrenuo postupak ispitivanja povrede konkurencije potrebno je da se ispune zakonom propisani uslovi, tj. da postoji osnovana pretpostavka da je učinjena povreda konkurencije.

Da bi došla do osnovane pretpostavke, Komisija mora da prikupi ili dobije (putem inicijative, druge prijave ili „pokajničkog programa“) određene informacije koje kraćem ili dužem periodu analizira tako što prati ponašanje potencijalnih stranaka na konkretnom tržištu. Samo tržište je širok pojam, obuhvata proizvodnju ili trgovinu roba i usluga i u tom spektru sve može biti pojedinačno relevantno tržište, što je praktično svaka uslužna delatnost i proizvodnja ili promet sve što spada pod definiciju robe, zato se za svaki postupak precizno definiše relevantno tržište koje se posmatra.

Tako na primer, Komisija je pokrenula sektorsku analizu tržišta hrane decembra 2022. godine koja je obuhvatila proizvođače, prerađivače, uvoznike, trgovinu na veliko i trgovinu na malo (vertikalne i horizontalne relacije na tržištu) od kojih su prikupljani podaci za analizu kako bi se ocenilo stanje konkurencije i odnosi učesnika na tim tržištima, i do momenta pokretanja postupka je intenzivno pratila tržište maloprodaje i informacije i činjenice iz kojih je proizašla osnovana pretpostavka za pokretanje postupka. Ovo napominjemo, jer je u javnosti bilo komentara kako treba da se u okviru postupka obuhvate „distributivni lanci prodaje“, „dobavljači“ itd. a sve informacije o sprovođenju analize su javno dostupne od februara 2023. godine.

Nakon što Komisija pokrene postupak, ukoliko se sumnja da postoji opasnost od uklanjanja ili izmene dokaza koji se nalaze kod stranke ili trećeg lica može se odrediti izvođenje nenajavljenog uviđaja. On se izvodi putem iznenadne kontrole prostorija, stvari, podataka i isprava, najčešće u momentu pokretanja postupka, ali se može odrediti i kasnije u toku postupka utvrđivanja postojanja povrede konkurencije. Između ostalih, ovo je jedan od dodatnih razloga zbog kog Komisija ne iznosi detalje o postupanju kako ne bi došlo do uklanjanja i uništavanja novootkrivenih dokaza tokom trajanja postupka.

Pokretanjem postupka sledi faza, tokom koje se prikupljaju dodatne činjenice i izvode dokazi, odnosno tokom koje se preduzimaju se sve potrebne dokazne radnje u cilju pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja i vrše ekonomske i druge analize. Stranka u toku postupka ima aktivnu ulogu u odbrani svojih interesa (sama ili preko svojih punomoćnika – advokata što je najčešći slučaj), ima pravo da daje izjave, dostavlja dokaze i predlaže izvođenje dokaznih radnji, razgleda spise predmeta i sl. Prilikom pokretanja postupka se vrši i javno pozivanje za dostavljanje podataka kojima sva zainteresovana lica koja raspolažu informacijama Komisiji mogu da pomognu da se utvrdi činjenično stanje.

Svi prikupljeni podaci se nakon konačnog utvrđivanja činjeničnog stanja prezentuju stranci ili strankama u postupku, koji imaju rok da se izjasne i tek nakon toga, na osnovu svih utvrđenih činjenica i izjašnjenja stranaka, Komisija (petočlani Savet Komisije koji bira Narodna skupština Republike Srbije) donosi odluku o utvrđivanju postojanja ili nepostojanja povrede sa izrečenim merama koja se sa obrazloženjem javno objavljuje.

Komisija ne može da objavljuje podatke niti obaveštava o preduzetim koracima u postupku, prikupljanju informacija, izjavama, izjašnjenjima i zahtevima stranaka, pa samim tim ni o prikupljenim informacija i nalazima pre konačne odluke u predmetu. Svi ti podaci kao i tok postupka se iznose u konačnim rešenjima koja su javno dostupna na sajtu Komisije.

Kako nemaju funkciju trenutnog regulisanja tržišta (kako se ponekad očekuje u javnosti), tela za zaštitu konkurencije mogu da pokrenu postupak za povredu konkurencije i izrekne meru i za povrede učinjene u nekom prethodnom periodu tj. mogu da sankcionišu i otkrivenu povredu koja se desila i godinama unazad. Ovo se može videti i kroz praksu Komisije u okončanim predmetima koji su dostupni na sajtu Komisije. Iz tog razloga je i jedan od kriterijuma za visinu mere zaštite konkurencije u novčanom obliku i trajanje povrede.

Postupak se može okončati na tri načina:

Prekidom postupka – kada stranka podnese predlog obaveza koje je spremna da preduzme radi otklanjanja povrede konkurencije, a Komisija to prihvati (ne primenjuje se za teške povrede konkurencije, karteli, dugotrajne zloupotrebe dominantnog položaja itd…).

Obustavom postupka – kada se u toku postuka utvrdi da nije bilo povrede konkurencije.

Donošenjem rešenja o utvrđenoj povredi konkurencije, koje u sebi sadrži meru zaštite konkurencij,e a mogu biti određene i mere ponašanja. MZK je novčana mera koja se određuje u skladu sa zakonom i podzakonskim aktima i zavisi od izvršene povrede, kao i olakšavajućih i otežavajućih okolnosti koje su utvrđene u postupku, ne može biti veća od 10% ukupnih prihoda koje je stranka imala u godini koja predhodi godini u kojoj je postupak pokrenut. Uplaćuje se u budžet R. Srbije. Rešenje Komisije je konačno, ali se protiv njega može podneti tužba o kojoj odlučuje Upravni sud, a potom je moguć vanredni pravni lek pred Vrhovnim sudom. Eventualna tužba ne odlaže izvršenje.

Neformalna posledice postupka po učesnike na tržištu je reputaciona šteta kod potrošača (nepoverenje i pad prometa), partnera, na berzi (ukoliko su listirani), kod eventualnih akvizicija, itd.

Iz svih ovih razloga naglašavamo da kada je postupak u toku, Komisija u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije i uobičajenim načinom rada svih tela za zaštitu konkurencije zbog interesa vođenja i okončanja postupka i zaštite prava stranaka u postupku ne može da iznosi više detalja, komentariše sam postupak kao i da prejudicira rokove okončanja i svoje postupanje. Sve osnovane pretpostavke za pokretanje postupka se objavljuju u zaključku o pokretanju postupka čim se postupak pokrene i javno se objavljuje na www.kzk.gov.rs, zaključuju oni.